25.1 Introduzione
Con il processo di globalizzazione, l'utilizzo dei regolamenti antidumping si è intensificato durante gli ultimi anni, essendo stato istituito e frequentemente utilizzato da diverse società nazionali come forma di difesa del mercato domestico. Nonostante il forte valore economico della materia, in questa sede tratteremo la questione solo per gli aspetti giuridici del dumping e della legislazione antidumping adottata in Brasile (Legge n°9.019 e Decreto n°1.602, del 23.8.1995), secondo l'articolo VI dell'Accordo Generale sui Dazi Doganali e Commercio (GATT).
Iniziamo con il concetto di dumping, così come dai suoi elementi fondamentali. È importante far emergere che le norme anti-dumping possono essere utilizzate dalle società per neutralizzare o anche prevenire gli effetti del dumping, considerando che i diritti applicati non potranno eccedere il margine del dumping calcolato.
Visto che il dumping viene, normalmente, confuso con altre misure di difesa commerciale, come i sussidi e le misure compensatorie, qui presenteremo, in modo breve, i parametri che permettono di differenziarlo dagli altri provvedimenti.
Approcceremo quindi la descrizione del processo antidumping e delle sue possibilità di chiusura o sospensione, includendo le possibilità di chiusura del processo per iniziativa delle società richiedenti, per richiesta del Governo in caso di interesse nazionale, o per stipula di compromesso di prezzo da parte della società accusata di praticare dumping.
25.2 Concetto ed Elementi Fondamentali del Dumping
Giuridicamente, il dumping avviene con l'esportazione del prodotto a prezzo inferiore a quello che la società esportatrice applica per un prodotto simile nelle vendite sul mercato interno. La differenza di prezzo in sé non può essere considerata una pratica sleale di commercio, affinché sia condannabile deve arrecare danno o minacciare l'industria nazionale.
Quindi, gli elementi fondamentali del dumping sono:
- prezzo di esportazione inferiore a quello applicato sul mercato interno, è inerente al concetto proprio di dumping la pratica dell'esportazione a valore inferiore a quello applicato sul mercato interno dalla stessa società esportatrice, essendo tale elemento sufficiente a caratterizzare il dumping, ma non a renderlo condannabile. Per analizzare i suddetti prezzi e al fine di compararli per il calcolo del margine di dumping, sono considerati, in principio, i prezzi franco fabbrica, cioè senza imposte e a vista.
Con il paragone di questi prezzi, si determina il margine di dumping, che consiste nella differenza tra il prezzo applicato sul mercato esportatore e il prezzo di esportazione, determinata tramite un confronto giusto, ossia eliminando le differenze tra le condizioni di commercializzazione con degli aggiustamenti.
- Prodotto similare, la definizione di prodotto similare data dalla legislazione è soggettiva, non fornendo caratteristiche chiare per un'analisi accurata di questo elemento. Il prodotto similare può quindi essere definito come "prodotto identico, uguale sotto tutti gli aspetti al prodotto che sarà esaminato o, in assenza di tale prodotto, un altro prodotto esaminato, anche se non esattamente uguale sotto tutti gli aspetti, che presenti caratteristiche molto simili a quelle del prodotto considerato". L'estratto sopra trascritto della legislazione brasiliana sottolinea che il concetto di prodotto similare è piuttosto ampio, dando luogo ad una grande flessibilità nella sfera delle autorità incaricate di eventuale analisi della pratica di dumping.
- Danno all'industria nazionale, secondo la legislazione, si
considerano danni tanto quelli materiali quanto le minacce di danno materiale all'industria domestica già costituita o anche il ritardo alla sua implementazione.
La legislazione brasiliana stabilisce alcuni parametri tangibili per la determinazione dell'occorrenza del danno, come: (i) volume delle importazioni oggetto di dumping; (ii) effetti delle riferite importazioni sui prezzi del prodotto simile in Brasile; e (iii) conseguente impatto di tali importazioni sull'industria domestica. Tale determinazione include l'analisi obiettiva dei seguenti valori: (i) volume delle importazioni oggetto di dumping; (ii) partecipazione delle importazioni oggetto di dumping nel totale importato e nel consumo apparente; (iii) prezzo. Affinché sia configurata la minaccia di danno, saranno considerati: (i) significativo tasso di crescita delle importazione del prodotto; (ii) sufficiente capacità inutilizzata o imminente aumento sostanziale della capacità produttiva del produttore straniero; (iii) importazioni realizzate a prezzi che provochino la riduzione dei prezzi domestici o impediscano il loro aumento; (iv) aumento delle quantità a magazzino.
Il nesso di causa effetto tra il danno e la pratica del dumping, nell'indagine della pratica di dumping, si verifica se e nella misura in cui le importazioni oggetto di dumping sono responsabili per il danno causato all'industria domestica, convalidando altri fattori conosciuti che possano causare danno nello stesso periodo.
Bisogna definire anche la distinzione tra dumping e altri meccanismi di difesa commerciale, principalmente le misure di salvaguardia e sussidi.
Le cosiddette misure di salvaguardia, trattate nell'articolo XIX del GATT, sono misure di emergenza adottate per proteggere l'industria nazionale, al fine di evitare il danno derivante dall'aumento delle importazioni. A differenza del dumping, le misure di salvaguardia mirano a proteggere l'industria nazionale indipendentemente dal verificarsi di pratiche di commercio sleale e sono, normalmente, utilizzate quando mancano le condizioni per l'industria nazionale a concorrere contro i prodotti stranieri. Si noti che l'applicazione di queste misure è condizionata alle concessioni, da parte dello Stato che le applica, agli Stati che le subiscono.
Inoltre, si sottolinea che, differenziandosi dal dumping, le misure di salvaguardia non hanno carattere selettivo, ossia attingono tutte alle importazioni di un determinato prodotto effettuate dallo stato che lo richieda.
I sussidi consistono in vantaggi concessi da uno Stato a beneficio di determinate società o di settori e che riescono a ridurre artificialmente i costi di produzione.
Altri equivoci normalmente commessi sono la confusione tra dumping, underselling e prezzi predatori. Queste pratiche si differenziano nella misura in cui l'underselling si concretizza con la vendita al prezzo di costo, che non è una caratteristica del dumping, che richiede che il prezzo applicato alle esportazioni sia inferiore al prezzo applicato sul mercato interno del paese di origine, indipendentemente dall'essere superiore o inferiore al prezzo di costo. I prezzi predatori consistono invece nella vendita dei prodotti a basso prezzo mirando a eliminare i concorrenti, intenzione che non è prevista nel dumping. La differenza basica tra dumping e queste pratiche è che queste ultime sono protette da leggi nazionali di difesa della concorrenza, mentre il dumping si caratterizza per essere una questione di commercio estero.
25.3 Processo di Investigazione sul Dumping in Brasile
Il processo di investigazione del dumping in Brasile inizia con la presentazione della petizione scritta da parte di produttori nazionali o da un'entità di classe, nella quale si richiede l'inizio di un'investigazione sulla pratica di dumping associata a una o più società nelle esportazioni verso il Brasile.
Si noti che la petizione dovrà, necessariamente, presentare elementi di prova di dumping, danno e nesso causale. Nel caso questi elementi non siano rilevati, si procederà all'archiviazione della petizione.
Per essere abilitata, la petizione dovrà essere debitamente istruita contenendo: (i) qualifica di colui che richiede la petizione, indicazione del volume e del valore della produzione dell'industria domestica corrispondente; (ii) stima del volume e del valore della produzione nazionale del prodotto similare; (iii) lista dei produttori domestici conosciuti del prodotto similare, che non siano menzionati nella petizione e, nella misura del possibile, indicazione del volume e del valore della rispettiva produzione, così come la manifestazione di appoggio alla petizione; (iv) descrizione completa del prodotto che si suppone sia stato importato a prezzo di dumping, nome del rispettivo paese o paesi d'origine e di esportazione, identificazione di ciascun esportatore o produttore straniero conosciuto e lista degli importatori del prodotto;
(v) descrizione completa del prodotto creato dall'industria domestica;
(vi) informazione sul prezzo di vendita nel paese esportatore (prezzo normale); (vii) informazione sul prezzo di esportazione rappresentativo o, se questo non fosse disponibile, sul prezzo rappresentativo al quale il prodotto è venduto, per la prima volta a un compratore indipendente su territorio brasiliano; (viii) informazione sull'evoluzione del volume delle importazioni, che si suppone siano oggetto di dumping, gli effetti di tali importazioni sui prezzi del prodotto simile nel mercato domestico e il conseguente impatto delle importazioni sull'industria domestica.
Una volta istruita la petizione, sarà effettuata un'analisi in merito, dando inizio all'apertura dell'indagine.
Si noti che la petizione sarà annullata e il processo archiviato quando:
(i) non ci siano elementi di prova sufficienti dell'esistenza del dumping o di danno da esso causato che giustifichi l'apertura delle indagini; (ii) la petizione non deve essere effettuata dall'industria domestica67 o a suo nome; (iii) i produttori domestici che espressamente appoggiano la petizione rappresentano meno del 25% della produzione domestica totale del prodotto similare.
L'investigazione dovrà concludersi nel periodo di un anno dopo l'apertura, questo periodo può essere prorogato di altri sei mesi in circostanze eccezionali. Si noti che il periodo oggetto di dumping dovrà comprendere i dodici mesi più prossimi possibili precedenti alla data di apertura dell'investigazione e l'esistenza del danno, a sua volta, dovrà essere sufficientemente rappresentativa al fine di permetterne l'analisi, non sarà inferiore a tre anni e includerà, necessariamente, il periodo di investigazione sul dumping.
Durante la fase di istruzione del processo, le parti interessate68 avranno un'ampia opportunità di presentare, per iscritto, gli elementi di prova che considerino pertinenti rispetto all'investigazione. A tale scopo, potranno essere richieste o accettate per iscritto informazioni addizionali o complementari, potendo anche essere richiesti audit. Si noti che la comparizione a tali udienze non è obbligatoria.
In caso le informazioni richieste non siano presentate alle autorità
67 Sarà considerata fatta dall’industria domestica o a suo nome la petizione che è appoggiata da produttori la cui produzione congiunta rappresenti più del 50% della produzione domestica del prodotto similare. Si noti quindi che tali elementi sono essenziali affinché si apra l’investigazione.
68 Si considerano parti interessate: (i) i produttori domestici e le entità di classe che li rappresentano; (ii) gli importatori e le entità di classe che li rappresentano; (iii) gli esportatori e le entità di classe che li rappresentano; (iv) il governo del paese esportatore. brasiliane per qualsiasi delle parti coinvolte, il parere preliminare o finale potrà essere elaborato basandosi sulla migliore informazione disponibile, ossia i dati ottenuti. Può essere sollecitato il trattamento confidenziale delle informazioni fornite considerate dalle parti come riservate, se tale caratteristica ha fondamento, costituendo tali informazioni un processo separato.
Come pezzo principale di investigazione sul dumping, le parti interessate riceveranno questionari destinati all'investigazione e disporranno di quaranta giorni (prorogabili per altri trenta giorni) per restituirli. In risposta ai questionari, è raccomandabile presentare una petizione in difesa che contesti la petizione iniziale e il Parere emesso dal Dipartimento della Difesa Commerciale (DECOM) che informa dell'avvio dell'investigazione.
Prima del termine del processo, ma dopo settanta giorni dall'avvio dell'investigazione, le autorità nazionali potranno applicare misure provvisorie contro le importazioni su cui indagano, se tutte le parti si siano espresse, se si definisca una determinazione preliminare positiva sull'esistenza del dumping e del danno all'industria domestica e se le autorità decidano che tali misure siano necessarie per impedire che avvenga ulteriore danno durante l'indagine.
In seguito alla pubblicazione della determinazione preliminare del danno e del dumping da parte delle autorità brasiliane, l'esportatore potrà definire, volontariamente, compromessi di revisione dei prezzi o cessazione delle importazioni a prezzi di dumping. Nel caso sia accettato questo compromesso dalla Segreteria del Commercio Estero (SECEX) e omologato dalla Camera per il Commercio Estero (CAMEX), il processo di dumping potrà essere chiuso o sospeso senza imposizione di diritti. L'investigazione dovrà proseguire se l'esportatore o le autorità lo desiderino.
Si noti che l'accettazione o meno del compromesso dei prezzi è un atto discriminatorio delle autorità brasiliane, il che non la esenta dall'essere rifiutata. Nonostante non sia formalmente necessario che l'industria nazionale si pronunci su tale compromesso, è comune che la SECEX si informi sull'opinione dell'industria domestica sull'accettazione del compromesso.
Prima di essere formulato il parere finale, sarà realizzata un'udienza, convocata dalla SECEX, per informare le parti sui fatti essenziali che fanno parte del parere, mettendogli a disposizione quindici giorni per esprimersi a riguardo. Terminato questo periodo, sarà considerata chiusa l'istruzione del processo, e le informazioni ricevute in seguito non saranno considerate.
La chiusura dell'investigazione potrà essere normalmente effettuata con o senza l'applicazione dei diritti antidumping, come "tassa imposta sulle importazioni realizzate a prezzo di dumping, con l'obiettivo di neutralizzare i suoi effetti dannosi sull'industria nazionale.H69 L'investigazione sarà chiusa senza applicazione di misure antidumping se: (i) non ci sia prova sufficiente di dumping o di danno derivante; (ii) il margine di dumping sia de minimis, (iii) il volume delle importazioni oggetto di dumping reale o potenziale sia insignificante. Alternativamente, l'investigazione sarà chiusa con l'applicazione di misure antidumping se la SECEX ritiene che sia stato effettuato dumping, danno e nesso causale tra di essi.
Le autorità nazionali potranno imporre diritti antidumping, specificando il suo valore, che non potrà essere superiore a quello del margine di dumping rilevato. Richiamiamo l'attenzione sul fatto che la legislazione brasiliana permette la riscossione dei diritti antidumping definitivi sui prodotti che siano stati spediti per consumo fino a novanta giorni prima della data di applicazione delle misure antidumping provvisorie
69 Manual de Defesa Comercial, elaborato dalla SECEX, pagina 38. sempre che: (i) ci siano precedenti di dumping causanti danno, o che l'importatore fosse o dovesse essere a conoscenza del fatto che il produttore o esportatore pratichi dumping che causi danno; (ii) il danno sia causato da voluminose importazioni di un prodotto a prezzi di dumping in periodo relativamente breve.
I diritti antidumping e gli impegni di prezzi proposti dall'esportatore resteranno in vigore soltanto fino a quando duri la necessità di neutralizzare il dumping e il danno causato. Tali diritti saranno estinti nel limite massimo di cinque anni dopo la loro applicazione, potendo questo limite essere prorogato se dimostrato che l'alienazione dei suddetti diritti possa arrecare il ritorno della pratica di dumping e di danno all'industria nazionale derivante.
Il processo antidumping potrà essere chiuso basandosi sull'iniziativa del richiedente la petizione o delle autorità brasiliane. Di fatto, il richiedente la petizione potrà richiedere, in qualsiasi momento, la chiusura dl processo. La SECEX può determinare il proseguimento dell'investigazione e, in circostanze eccezionali, decidere, sulla base dell'interesse nazionale, per la sospensione dell'applicazione dei diritti.
25.4 Conclusione
È quindi chiaro che il processo antidumping è una nuova situazione che sta diventando sempre più frequente in Brasile.
La regolamentazione brasiliana, basata sul GATT e sugli accordi dell'Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC), cerca di essere il più dettagliata possibile, dando possibilità al contraddittorio ed esigendo prove dettagliate.
La recente discussione sul tema, permette, nella pratica, alle autorità coinvolte, alle parti interessate, ai professionisti del ramo, di discutere su situazioni inusitate che possono essere risolte man mano che si approfondisce il tema.